«La politique climatique doit faire l’objet d’une délibération parlementaire»

«La politique climatique doit faire l’objet d’une délibération parlementaire»

Alors que l’on apprend que les émissions de gaz à effet de serre ont atteint de nouveaux sommets en 2018 sans décrue en vue, le gouvernement fédéral s’apprête à déposer la contribution fédérale au plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNIEC). Ce plan doit matérialiser les engagements de la Belgique pour le climat jusqu’en 2030 et au-delà. Mais quel doit être le rôle de nos institutions démocratiques dans l’élaboration de la contribution fédérale au PNIEC lorsque l’actuel gouvernement fédéral est en affaires courantes et minoritaire au Parlement ?

Une période de flottement

Depuis le 21 décembre 2018, le gouvernement fédéral expédie les affaires courantes. Cette date constitue l’épilogue d’un mois de décembre politiquement secoué où la N-VA, membre de la coalition fédérale, quitte le gouvernement en raison de son opposition au Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières. Dès ce jour, le gouvernement fédéral devient minoritaire : il n’est plus soutenu à cette date que par 52 députés sur 150. S’écoulent ensuite plusieurs jours de flottement : alors que du point de vue de plusieurs constitutionnalistes, le nouvel attelage fédéral aurait dû solliciter la confiance du Parlement, il n’en sera finalement rien. Le 18 décembre, sous la menace du vote d’une motion de méfiance, le Premier ministre annonce la démission de son gouvernement, laquelle est acceptée le 21 décembre 2018 par le Roi. Dès ce jour, le gouvernement fédéral, déjà minoritaire et ne disposant pas de la confiance de la Chambre, devient en outre démissionnaire.

Des missions limitées

Par conséquent, le gouvernement fédéral ne peut plus exercer la plénitude de ses attributions. Or la continuité de l’État doit être assurée quels que soient les remous politiques : le gouvernement fédéral est donc chargé de la gestion des affaires courantes. En pareil cas de figure, le gouvernement fédéral ne peut gérer que certaines catégories d’affaires : les affaires de simple gestion journalière, les affaires déjà en cours et les affaires urgentes.

En attendant, du côté de l’Union européenne…

En parallèle des péripéties qui agitent la rue de la Loi, la lutte institutionnelle contre le changement climatique s’organise entre la place du Luxembourg et le rond-point Schuman. Le 11 décembre 2018, les instances européennes adoptent le règlement 2018/1999, dit « règlement gouvernance » qui concrétise l’engagement de l’Union européenne à rencontrer les objectifs inscrits dans l’Accord de Paris (1). Ce règlement vise à instaurer un « mécanisme de gouvernance (…) [qui] soit ambitieux, fiable, transparent et démocratique » (2). Le règlement impose aux États membres de l’Union d’établir un plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNIEC) contenant les mesures et objectifs spécifiques qui seront adoptés afin de se conformer aux objectifs de réduction des émissions. Une consultation publique doit par ailleurs être organisée par chaque État membre afin d’assurer la participation des citoyens à la préparation du PNIEC. La Commission européenne évalue ensuite régulièrement les progrès accomplis par chaque État membre en ce qui concerne l’avancement dans ses objectifs et la mise en œuvre des politiques et mesures reprises dans son PNIEC.

Un processus qui interroge

Le PNIEC belge doit être élaboré de concert par l’autorité fédérale et les régions, lesquelles préparent chacune leur propre contribution dans les matières qui les concernent. Une première version du PNIEC belge avait été livrée le 31 décembre 2018. En juin dernier, la Commission européenne a intimé à la Belgique de revoir sa copie. L’une des raisons ? Le manque de précision sur les politiques et mesures nécessaires pour atteindre les objectifs de réduction des émissions. Ce 31 décembre 2019 au plus tard, la Belgique devra notifier à la Commission européenne la version définitive de son PNIEC.

Un descriptif précis

En Belgique, les Régions maîtrisent la majorité des leviers de la politique climatique. Toutefois, l’autorité fédérale garde la main sur des compétences essentielles pour la réussite du défi climatique. Citons entre autres la fiscalité, la mobilité, une partie de la politique énergétique, les normes de produits ou encore la politique pénale. Ainsi, l’autorité fédérale est tenue de décrire précisément les mesures et objectifs dans ces matières et de les intégrer ensuite dans le PNIEC.

Ce type d’exercice est généralement effectué par un gouvernement fédéral de plein exercice, susceptible d’engager sa responsabilité devant la Chambre des représentants. D’un point de vue politique, il n’est en effet pas anormal que le gouvernement endosse le rôle de force motrice sur la définition de la stratégie : il dispose d’une vue d’ensemble et d’une administration pour l’épauler dans cette tâche.

Néanmoins, il faut souligner que, si le gouvernement détient la maîtrise des relations extérieures, la mise en œuvre du droit dérivé de l’Union européenne n’est pas juridiquement réservée au Gouvernement ; la mise en œuvre des Directives et Règlements fait d’ailleurs intervenir, dans la plupart des cas, le pouvoir législatif. En l’occurrence, le Parlement pourrait toujours décider d’élaborer le PNIEC ou, à tout le moins, d’influencer son contenu au cours d’un dialogue avec le gouvernement.

Aucune délibération

Le rôle proéminent du gouvernement dans la rédaction d’un tel plan stratégique nous paraît poser de délicates questions en période d’affaires courantes. Les mesures et engagements spécifiques à la contribution fédérale lieront en principe l’autorité fédérale jusqu’en 2030. Elles auront été décidées par un gouvernement démissionnaire et minoritaire – soutenu par seulement 38 députés sur 150 depuis le 26 mai dernier. Il n’y a eu, à ce jour, aucune réelle délibération au Parlement sur ces mesures et engagements. Le contrôle parlementaire est, en période d’affaires courantes, d’une portée réduite vu l’impossibilité de sanctionner le gouvernement au terme de ce contrôle, puisqu’il est déjà tombé. Or, ces mesures et leurs conséquences sont susceptibles de structurer profondément les politiques socio-économiques des années à venir. Pour s’en convaincre, il suffit de songer aux possibles orientations des objectifs et mesures fédéraux : quelle politique d’investissements ferroviaires voulons-nous à l’horizon 2030 et au-delà ? Quelle fiscalité appliquer aux énergies fossiles et produits de consommation, par exemple en fonction de leur incidence écologique ? Quelle politique mener en matière d’éolien offshore ? Quel financement global pour garantir la transition ? La liste est presque sans fin. En filigrane, elle implique la question essentielle de savoir comment mettre en œuvre les mesures en faveur du climat sans qu’elles ne se fassent au détriment des plus précarisés de notre société.

Quelle légitimité pour l’actuel gouvernement fédéral ?

D’après les informations dont nous disposons, à seulement un mois de l’échéance finale pour la remise du PNIEC, le Parlement fédéral n’a, ni pris connaissance du contenu exact de la contribution fédérale au PNIEC, ni organisé une réelle délibération à ce sujet, ce qui implique qu’il n’y a jusqu’ici eu aucune publicité assurée quant à la discussion sur cette contribution fédérale. Le gouvernement fédéral en affaires courantes a donc déterminé seul le contenu des mesures (ou l’absence de contenu) et l’ambition des objectifs (ou leur absence d’ambition).

Malaise

D’un point de vue juridique, l’extension du domaine des affaires courantes opérée par le gouvernement à ce dossier suscite une fois de plus le malaise. Le régime des affaires courantes a pour objectif de limiter la marge de manœuvre d’un gouvernement que le Parlement n’est pas en mesure de sanctionner par la voie de la démission. Ce régime s’applique aux compétences du gouvernement qu’il doit assumer en vertu du principe de continuité de l’État, malgré l’absence de possibilité d’un contrôle complet du Parlement. Mais, l’élaboration de la contribution fédérale au PNIEC ne relève pas exclusivement du gouvernement. Par conséquent, ne doit-on pas considérer que, dans ce cas, la période d’affaires courantes doit inciter le gouvernement à privilégier le respect de l’institution parlementaire, et donc à saisir le Parlement, à soumettre en temps utile le projet gouvernemental à la délibération parlementaire et à la publicité qui l’accompagne, pour s’assurer du soutien du Parlement sur le contenu de la contribution fédérale au PNIEC ?

Dans cette perspective, concernant des matières comme le PNIEC, le gouvernement devrait, au minimum, permettre au Parlement de se prononcer en temps utile, voire laisser à ce dernier le soin d’élaborer lui-même un tel plan, en veillant, le cas échéant, à honorer les engagements européens de la Belgique si aucune majorité ne devait se dégager au Parlement.

Pédagogie, lisibilité et transparence, des alliés indispensables

Du point de vue de la légitimité démocratique et des principes fondamentaux du régime parlementaire, nous sommes préoccupés par la décision d’un gouvernement fédéral, en affaires courantes et minoritaire, d’engager la politique climatique du pays vis-à-vis de ses propres citoyens, de l’Union européenne et des autres Etats membres. Malgré une consultation publique dont on ignore la manière dont elle a été intégrée dans le PNIEC, le gouvernement fédéral a fait l’économie d’une sérieuse délibération parlementaire, et donc d’une publicité des discussions à ce sujet. Or, l’exigence démocratique est d’autant plus vive à l’heure où la réussite du défi climatique est conditionnée à son caractère collectif et à l’adhésion d’une majorité de citoyens. Pour y arriver, la pédagogie, la lisibilité et la transparence de l’action publique sont des alliées indispensables, comme le rappelle le règlement gouvernance. Dans ces circonstances, il n’y avait, depuis plus d’un an, qu’une seule solution valide au regard des exigences démocratiques induites du régime parlementaire : l’ouverture au Parlement d’un large débat sur les objectifs et mesures qui pourraient être proposées au titre de la contribution fédérale dans le PNIEC.

(1) En vue de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 degrés, voire 1,5 degré, par rapport aux niveaux préindustriels. (2) Considérant 16 du Règlement gouvernance.

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