«Quelle garantie de contrôle parlementaire des pouvoirs spéciaux en contexte de confinement?»

«Quelle garantie de contrôle parlementaire des pouvoirs spéciaux en contexte de confinement?»
Belga

Les pouvoirs spéciaux ne signifient pas que le contrôle du Gouvernement par le Parlement disparaît complètement. Bien au contraire, l’existence d’un contrôle parlementaire effectif est nécessaire d’un point de vue démocratique. Depuis l’entre-deux-guerres, le Parlement a toujours pu assumer ce contrôle dans des conditions normales, via des questions et interpellations, ou le dépôt de motions. Mais peut-il continuer à assumer un contrôle effectif de l’action gouvernementale dans le contexte inédit que nous vivons, où les élus risquent de ne plus pouvoir se réunir ?

Les pouvoirs spéciaux : une réponse politique logique à la crise du coronavirus

En cette fin mars 2020, les Chambres fédérales ont légiféré, comme les assemblées parlementaires fédérées avant elles, en vue de confier au gouvernement fédéral les « pouvoirs spéciaux » dans le cadre de la lutte contre la pandémie de coronavirus. L’avantage de ces pouvoirs réside dans le fait pour l’Exécutif de pouvoir modifier des normes législatives sans passer par une lourde et longue procédure parlementaire.

Si cette habilitation exceptionnelle renforce davantage encore la prééminence de l’Exécutif dans la gestion des affaires politiques, l’institution parlementaire n’est pas pour autant désinvestie de ses missions de faire la loi et de contrôler l’action gouvernementale. Le Parlement peut encore, d’une part, légiférer dans les matières pour lesquelles il a habilité le Roi à adopter des pouvoirs spéciaux s’il le souhaite et, d’autre part, sanctionner par un retrait de ces pouvoirs l’action du gouvernement (voire même, par un retrait de sa confiance). Dans ce contexte particulier, chaque assemblée parlementaire se doit d’exercer au quotidien une vigilance accrue afin d’éviter des dérapages incontrôlés de l’exécutif qui pourraient survenir. Notons à cet effet qu’une nouvelle commission permanente a ainsi été créée par la Chambre des représentants, en vue notamment d’interroger et de contrôler les membres du gouvernement fédéral concernant les arrêtés pris en vertu de la loi de pouvoirs spéciaux.

Les Parlements ferment leurs portes

Mais comment le Parlement peut-il assurer l’effectivité de ce contrôle dans le contexte de confinement actuel, où les élus risquent de ne plus pouvoir se réunir ? La crise sanitaire qui touche les quatre coins du globe n’a en effet pas épargné les enceintes parlementaires – l’assemblée nationale française ayant même été un foyer du coronavirus. Partout, les assemblées législatives s’adaptent face à l’épidémie. Dans ces conditions, le Parlement européen a tenu cette semaine la première e-plénière de son histoire. D’autres envisagent purement et simplement de suspendre leurs travaux, à l’instar du Parlement de Westminster qui a fermé ses portes pour un mois.

En Belgique, force est de constater que cette tendance au « confinement » parlementaire est organisée de manière très variable selon les assemblées. Le Parlement bruxellois et le Parlement de la Communauté française ont jusqu’à présent pris les mesures les plus radicales, suspendant leurs travaux respectivement jusqu’au 5 avril et 19 avril 2020. Si activité parlementaire il y a, elle est donc strictement informelle, aucune séance de commission ni séance plénière ne pouvant être valablement convoquée durant la période de suspension. Les autres assemblées fonctionnent au ralenti, mais maintiennent à ce jour une présence physique minimale : le Parlement flamand a suspendu l’ensemble de ses réunions de commission, et a limité à 16 le nombre maximal de députés présents lors de sa séance plénière du 25 mars. Le Parlement wallon n’a quant à lui pas encore pris de mesure comparable, mais la seule réunion de commission prévue à l’agenda de la semaine a finalement été annulée. Enfin, la Chambre des représentants maintient uniquement ses réunions essentielles, lesquelles sont soumises au respect de mesures de distanciation sociale. Ainsi le débat en séance plénière du jeudi 26 mars était-il réservé aux chefs de groupe, accompagnés d’un membre de chaque groupe).

Vers le télétravail parlementaire

Face à la réduction progressive des activités parlementaires présentielles, plusieurs des assemblées ont anticipé, et ce de manière tout à fait inédite, l’hypothèse du travail parlementaire à distance. On a ainsi vu fleurir, ces derniers jours, une série de modifications urgentes de certains règlements d’assemblée, en vue de permettre aux élus de déposer des propositions de lois, de présenter des amendements ou de voter « de la maison ». La Chambre a par exemple décidé d’ajouter dans son règlement que, « dans le cas d’une situation grave et exceptionnelle qui menace la santé publique et qui empêche des membres de la Chambre d’être physiquement présents », les députés qui voteraient par voie électronique soient considérés comme présents. Autre exemple : le Parlement wallon a expressément prévu que, dans le contexte d’une crise sanitaire justifiant de restreindre les mouvements de la population, les députés pouvaient participer au débat sur une résolution urgente par voie virtuelle. Du côté bruxellois, en revanche, on n’a jugé nécessaire de prévoir la possibilité se réunir à distance. Seuls demeurent, donc, les contacts informels.

Pour le maintien d’un contrôle parlementaire effectif des pouvoirs spéciaux

Aussi exceptionnels soient-ils pour l’exercice du mandat représentatif, ces divers aménagements du travail parlementaire à distance sont les bienvenus face à l’extension des mesures de distanciation sociale dans la lutte contre la pandémie. Ils n’en suscitent pas moins trois commentaires critiques destinés à rappeler l’importance de préserver un contrôle parlementaire quotidien de l’action gouvernementale en période de pouvoirs spéciaux. Ceci est d’autant plus important concernant le gouvernement fédéral, que la vocation à ne durer que le temps de la crise pourrait « désinhiber », et rendre indifférent à l’idée de perdre la confiance de la Chambre.

Premièrement, en dépit des quelques mesures prises en vue d’anticiper la possibilité d’un vote à distance, il n’y a, jusqu’à présent, que peu d’indications sur la manière concrète de rendre opérationnelles des délibérations parlementaires virtuelles. On peut en tout cas esquisser un sourire en imaginant les présidents d’assemblée, chargés classiquement de la conduite des débats, se transformer en modérateurs du web. On peut plus fondamentalement s’interroger sur la capacité de la presse, maillon indispensable pour rendre le contrôle parlementaire efficace, à couvrir les vidéoconférences entre élus. Au vu de ces incertitudes, il aurait nous semble-t-il été préférable d’envisager la manière dont chaque assemblée allaient contrôler le gouvernement dans cette période si particulière, avant d’accorder les pouvoirs spéciaux.

Deuxièmement, même s’il est bien organisé, un « télétravail parlementaire » présente le risque d’affecter la qualité du contrôle parlementaire sur la mise en œuvre effective des pouvoirs spéciaux par le gouvernement. Les parlementaires, et plus particulièrement les députés de l’opposition, seront-ils encore en mesure de poser leurs questions et d’interpeller les ministres compétents en face-à-face ? En raison de la gravité des mesures qui peuvent être adoptées en période de pouvoirs spéciaux, le gouvernement doit plus que jamais être en mesure de répondre publiquement et promptement de ses actes. Une telle exigence démocratique ne pourrait être pleinement satisfaite si les élus devaient être privés de la possibilité d’échanger directement avec le ministre sur sa gestion de la crise.

Troisièmement, il convient d’éviter qu’une marginalisation du rôle du Parlement dans cette période de crise puisse, à terme, servir d’argument pour attaquer l’institution parlementaire. D’aucuns pourraient tirer profit de cette situation exceptionnelle pour démontrer le caractère superflu de la présence des élus en hémicycle, voire pire, de l’institution en tant que telle. Le passage des assemblées à l’arrière-plan doit donc être bien compris : il s’agit certes de renoncer à certaines missions du travail parlementaire, mais cette renonciation est exceptionnelle et se fait sans transiger sur l’essentiel : un contrôle démocratique de gouvernements à la marge de manœuvre renforcée.

Ne pas baisser la garde

On sait depuis longtemps que les situations exceptionnelles sont paradoxales dans un État de droit démocratique : d’un côté, l’urgence peut être rencontrée par le droit – la situation exceptionnelle est encadrée par des règles juridiques –, mais de l’autre, cela se fait au prix d’un affranchissement des règles fondamentales d’organisation des institutions politiques. On sait aussi que ces situations peuvent, sur le long terme, s’avérer dangereuses pour nos démocraties, si l’on ne réagit pas en distinguant nettement et clairement l’urgence de la normalité. Dans ce contexte, il convient donc d’être toujours extrêmement prudent dans le maniement des possibilités d’ajournement, de suspension et d’allégement du contrôle parlementaire. Certes, la Belgique n’est pas la Hongrie ou la Pologne, et l’on peut légitimement penser que les exécutifs actuels se donnent corps et âme pour gérer la crise sanitaire actuelle de la meilleure manière possible. Alors, bien sûr, accordons-leur nos remerciements et nos vœux de courage et de discernement, mais souhaitons également que les assemblées démocratiquement élues ne baissent pas la garde. Nos démocraties l’exigent.

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