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Carte blanche: la transition énergétique sapée par le Traité sur la Charte de l’énergie

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Ce 22 avril est la Journée de la Terre. Tout un symbole alors que se tient également une réunion informelle des ministres de l’Energie de l’UE et un sommet de dirigeants sur le climat sous l’égide des Etats-Unis. L’occasion d’attirer l’attention sur un obstacle majeur, et pourtant méconnu, aux efforts de l’Union européenne et de la Belgique en faveur de la transition énergétique : le Traité sur la Charte de l’énergie.

Un traité incompatible avec les engagements en matière de développement durable

Partout en Europe, les procès pour « inaction climatique » se multiplient contre les gouvernements, souvent à grands renforts de publicité. D’autres procès, pourtant, se tiennent à l’abri des caméras et des micros – et ceux-là font des ravages sur le climat. Ils trouvent leur source dans un traité international peu connu, le Traité sur la Charte de l’énergie (TCE), qui est aujourd’hui incompatible avec la lutte contre le changement climatique.

Ce vaste accord international de commerce et d’investissement applicable au secteur de l’énergie a été conclu dans les années 1990 suite au démantèlement de l’URSS. Son objectif était de sécuriser l’approvisionnement énergétique de l’Europe, en protégeant les investissements de ses entreprises dans les anciens pays soviétiques. Pratiquement méconnu du grand public, il est pourtant signé par une cinquantaine de pays dans le monde, parmi lesquels les Etats européens sauf l’Italie qui s’en est retirée en 2016.

Conçu pour protéger les investissements dans des régions instables, le TCE est aujourd’hui le traité le plus utilisé par les investisseurs du secteur de l’énergie pour contester devant des tribunaux internationaux d’arbitrage les mesures des États en faveur des énergies renouvelables et d’une transition socialement juste. A travers les 136 litiges connus à ce jour, majoritairement intra-européens, les investisseurs réclament des milliards d’euros de dédommagement aux États qui décident de se passer progressivement de charbon, de pétrole ou encore de gaz naturel, pour respecter leurs engagements sur le climat.

L’exemple le plus parlant est celui des Pays-Bas, attaqués par le géant énergétique allemand RWE qui leur réclame 1,4 milliard d’euros pour vouloir mettre fin à l’exploitation du charbon dès 2030 et entraîner ainsi la fermeture de la centrale électrique d’Eemshaven qu’il exploite depuis 2015. Une décision politique pourtant imposée par la Cour suprême néerlandaise, qui a conclu en 2019 que le gouvernement manquait à son devoir de protéger les citoyens contre le changement climatique et exigé une accélération de la réduction des émissions de CO2. Tant qu’ils resteront à l’intérieur du TCE, les gouvernements européens seront incapables de respecter leur objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 pourtant inscrit dans le Green Deal européen, en phase avec l’Agenda 2030 pour le développement durable. Ou alors, au prix de milliards d’euros.

Une atteinte à la marge de manœuvre politique des États

Le TCE contient un grand nombre de dispositions en matière de protection des investissements qui peuvent être invoquées devant un tribunal d’arbitrage, sur la base de la clause ISDS (Investor to State Dispute Settlement) qu’il contient, par des investisseurs qui s’estiment directement ou indirectement lésés. À l’origine, cette clause visait surtout la protection des investissements contre les nationalisations arbitraires, en particulier dans des pays instables ou en transition vers l’économie de marché. Cette clause est aujourd’hui invoquée pour remettre en cause des législations environnementales ou sociales pour des motifs d’expropriation indirecte et de pertes de profits.

Le montant des compensations accordées jusqu’à présent s’élèverait à 55 milliards d’euros. La menace financière est donc une véritable épée de Damoclès. Après avoir été attaquée à plusieurs reprises, l’Allemagne a récemment signé avec plusieurs entreprises de l’énergie (Vattenfall, Eon, EnBW et RWE) un accord en vertu duquel elles mettent fin aux procédures d’arbitrage en échange d’une compensation de 2,4 milliards d’euros d’indemnités pour la fermeture prématurée de leurs centrales nucléaires d’ici à 2022. Les montants en jeu sont parfois tellement importants que la menace de recours à l’arbitrage suffit à faire plier les États. Toute décision politique ou modification de législation qui contrarie un projet d’intérêt financier peut ainsi être invoquée dans le cadre d’une plainte. Avec ce mécanisme d’arbitrage, le TCE réduit considérablement la marge de manœuvre politique des États.

Un processus de modernisation en cours, mais des négociations dans l’impasse

Réformer le TCE est pourtant à l’agenda depuis fin novembre 2018, date à laquelle les 55 signataires se sont accordés sur une liste de 25 points à moderniser. La Commission européenne a reçu mandat des États membres pour mener ce processus de négociations et quatre cycles ont eu lieu depuis la publication de sa première position en mai 2020. Pour l’heure, toutefois, le mandat de négociation de la Commission ne propose pas d’exclure du TCE la protection de tous les investissements en énergie fossile. De plus, le Japon a directement déclaré l’absence d’intérêt à réviser les dispositions actuelles du TCE et surtout son opposition à toute modification de la clause d’arbitrage. Or, la règle de l’unanimité requiert un consensus entre toutes les parties contractantes pour pouvoir modifier le traité, ce qui réduit les ambitions de réforme.

A ce stade, le processus de modernisation du TCE ne progresse pas suffisamment pour le rendre compatible avec l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. C’est le constat posé fin 2020 par 200 scientifiques et leaders du climat et politiquement endossé début 2021 par certains États européens tels que la France et l’Espagne qui demandent à la Commission européenne d’envisager dès à présent les modalités d’un retrait coordonné du TCE de l’UE et de ses États membres. La Belgique quant à elle ne semble pas avoir un avis clair sur le TCE compte tenu de certaines positions contradictoires tenues par les gouvernements bruxellois, wallon et fédéral tout au long de l’année 2020. En décembre dernier, elle a soumis à la Cour de Justice de l’UE une demande d’avis sur la compatibilité avec les traités européens de l’application intra-européenne des dispositions d’arbitrage du TCE. Une façon d’éluder, pour l’instant, la question d’un retrait.

Cap sur la COP : réformer le TCE ou le quitter

Alors que les négociations sont dans l’impasse et que de plus en plus d’États européens sont menacés ou victimes de procédures d’arbitrages, 500 personnalités ont signé une lettre appelant au retrait des Etats européens de ce traité qui entrave la transition énergétique. Plus d’un million de personnes ont déjà signé une pétition lancée en février 2021 pour demander aux dirigeants européens de se retirer du TCE et d’arrêter son expansion à d’autres pays.

En novembre 2021 aura lieu la prochaine COP. Une étude du FMI chiffrait les subventions aux industries de l’énergie fossile à 5.200 milliards de dollars en 2017, soit 5,2% du PIB mondial. Dans l’Union européenne, ces subventions représentent 289 milliards de dollars. Tant que les énergies fossiles resteront à ce point subventionnées, la décarbonation du secteur énergétique restera une chimère. Le TCE est un accord d’un temps révolu. Il doit être profondément révisé. A défaut, et en prenant en considération les impératifs d’approvisionnement en énergie et d’emploi, il faut envisager de s’en retirer. Sinon les promesses de neutralité carbone resteront des paroles en l’air.

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